礦產資源新政的主要影響及應對建議
礦產資源新政的主要影響及應對建議
能源安全是關系國家經濟社會發展的全局性、戰略性問題，對國家繁榮發展、人民生活改善、社會長治久安至關重要。隨著社會的進步和社會需求的變化，礦產資源在經濟發展各個階段的重要程度不同，而且處于不同歷史發展階段的國家或地區有不同的礦產資源需求和消費特點，有關礦產資源的政策、法律、法規等也應適時做出修改與調整，這樣才能更好地保護國家能源安全。2016年以來，國家出臺了一系列重大礦產資源新政，促進了生態文明建設，優化了產業結構，改善了資源效率與環境效率，提升了生態環境質量，現將有關新政進行梳理與分析，希望可以給礦業企業帶來一些啟迪。
一、出臺的一系列礦產資源新政
1、2016年至今，原國土資源部以及自然資源部密集出臺了數部涉及礦產資源的部門規范性文件，現在對其進行整理歸納。
2、關于礦業權出讓、勘查開采管理的新政主要包括：一是《國土資源部關于印發<礦業權交易規則>的通知》（國土資規〔2017〕7號）；二是《自然資源部關于調整<礦業權交易規則>有關規定的通知》（自然資發〔2018〕175號）；三是《國土資源部關于進一步規范礦業權申請資料的通知》（國土資規〔2017〕15號）；四是2017年12月4日下發的《國土資源部關于進一步規范礦產資源勘查審批登記管理的通知》（國土資規[2017]14號，以下簡稱14號文）；五是2017年12月29日下發的《國土資源部關于完善礦產資源開采審批登記管理有關事項的通知》（國土資規〔2017〕16號，以下簡稱16號文）；六是2019年5月29日，自然資源部辦公廳向省級人民政府辦公廳下發的《自然資源部辦公廳生態環境部辦公廳關于加快推進露天礦山綜合整治工作實施意見的函》（自然資辦函〔2019〕819號，簡稱819號文）。
3、關于礦業權出讓收益方面的新政主要包括：一是《國土資源部關于做好礦業權價款評估備案核準取消后有關工作的通知》（國土資規〔2017〕5號）；二是《財政部國土資源部關于印發<礦業權出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》（財綜〔2017〕35號）；三是《關于進一步明確礦業權出讓收益征收管理有關問題的通知》（財綜〔2019〕11號）。
4、關于自然保護區內礦業權退出問題方面的新政主要包括：2017年7月，原國土資源部發布了《國土資源部關于印發<自然保護區內礦業權清理工作方案>的通知》（國土資發〔2017〕77號）。據不完全統計，地方政府先后頒布了相關方案。2017年7月28日，內蒙古自治區人民政府印發《內蒙古自治區自然保護區內工礦企業退出方案》（內政發電(2017)28號）；2017年8月10日，原河南省國土資源廳以及河南省公安廳、財政廳、人力資源和社會保障廳、環境保護廳、水利廳、農業廳、林業廳、河南省工商行政管理局、河南省安全生產監督管理局、國網河南省電力公司發布《河南省各類自然保護區內礦業權處置工作方案》（豫國土資發〔2017〕129號）；2017年12月1日，湖南省政府印發《湖南省自然保護區內采礦權退出處置方案》和《湖南省自然保護區內探礦權退出處置方案》；2017年12月8日，甘肅省人民政府辦公廳印發《甘肅祁連山國家級自然保護區礦業權分類退出辦法》（甘政辦發〔2017〕194號）；2018年6月3日，《黑龍江省人民政府辦公廳關于印發黑龍江省各類自然保護區內礦業權退出及處置方案的通知》（黑政辦規〔2018〕31號）等下發。
5、關于綠色礦山建設方面的新政包括：一是2017年3月，原國土資源部等六部委聯合發布了《關于加快建設綠色礦山的實施意見》（國土資規〔2017〕4號）；二是2019年6月4日，自然資源部辦公廳印發的《自然資源部辦公廳關于做好2019年度綠色礦山遴選工作的通知》（自然資辦函〔2019〕965號）強調：以習近平生態文明思想為指導，按照《關于加快建設綠色礦山的實施意見》要求和自然資源部2018年公告發布的《非金屬礦行業綠色礦山建設規范》等9項行業標準開展遴選。
二、 礦產資源新政出臺的背景
1、國家加強礦業權出讓管理及國家礦產資源資產所有權人權益保護的背景。2017年2月，國家發布了《礦業權出讓制度改革方案》。2019年3月15日，自然資源部發布了《礦業權出讓管理辦法（征求意見稿）》。2015年9月21日，《生態文明體制改革總體方案》要求“理清有償取得、占用和開采中所有者、投資者、使用者的產權關系，研究建立礦產資源國家權益金制度。”2016年12月29日，為落實黨中央、國務院決策部署，國務院印發的《關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》（國發﹝2016﹞82號文，以下稱“82號文”），提出“改革完善礦產資源有償使用制度，明確礦產資源國家所有者權益的具體實現形式，建立礦產資源國家權益金制度。完善礦業權有償出讓制度，在礦業權出讓環節，取消探礦權價款、采礦權價款，征收礦業權出讓收益。”2017年4月20日，《國務院關于印發礦產資源權益金制度改革方案的通知》（國發〔2017〕29號）發布實施。
2、中央大力推進生態文明建設的背景。為推動生態文明建設，中共中央國務院先后發布了一系列新政策，例如《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》（2015年4月25日）、《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》（2015年8月17日）、《生態文明體制改革總體方案》（2015年9月21日）、《國務院關于全民所有自然資源資產有償使用制度改革的指導意見》（國發〔2016〕82號）、《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》（2017年2月27日）、《建立國家公園體制總體方案》（2017年9月26日）。2017年10月18日，黨的十九大召開，習近平總書記作《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利》的報告。中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。我國社會主要矛盾的變化是關系全局的歷史性變化，對黨和國家工作提出了許多新要求。我們要在繼續推動發展的基礎上，著力解決好發展不平衡不充分的問題，大力提升發展質量和效益，更好地滿足人民在經濟、政治、文化、社會、生態等方面日益增長的需要，更好推動人的全面發展、社會的全面進步。
3、國家不斷完善生態文明法治體系建設的背景。2016年12月，國家制定了《環境保護稅法》；2018年3月，通過憲法修正案，將新發展理念和生態文明等寫進憲法；2018年7月10日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議通過了《全國人民代表大會常務委員會關于全面加強生態環境保護依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》，強調“建立健全最嚴格最嚴密的生態環境保護法律制度”；2018年8月頒布《土壤污染防治法》等。
4、地方也加強了生態文明建設立法保障的背景。據不完全統計，目前，青海和福建兩省已分別制定了《青海省生態文明建設促進條例》、《福建省生態文明建設促進條例》。另有廈門、杭州、珠海、貴陽、湖州、十堰、東莞、白山等城市制定了生態文明建設市級地方性法規。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》明確了建成中國特色的以國家公園為主體的自然保護地體系的總體目標，提出三個階段性目標任務：到2020年構建統一的自然保護地分類分級管理體制；到2025年初步建成以國家公園為主體的自然保護地體系；到2035年自然保護地規模和管理達到世界先進水平，全面建成中國特色自然保護地體系。
三、新政對礦山企業的主要影響
1、露天礦山將面臨嚴格審查。819號文發布后，污染治理不規范的露天礦山，違反資源環境法律法規、規劃，污染環境、破壞生態、亂采濫挖的露天礦山等，將面臨被責令停產整治，甚至關閉的命運。如果在此期間，采礦許可證到期，則采礦權延續審批將更加嚴格。如重慶市國土資源和房屋管理局出臺的渝國土房管〔2018〕319號文要求新建、擴大礦區范圍礦山，按照采礦權出讓合同約定時限，督促采礦權申請人在采礦登記前提交經審定的綠色礦山建設實施方案。
2、礦業權延續難。一是同一勘查階段延續被縮減面積過大的問題。非油氣探礦權延續時，應當提高符合規范要求的勘查階段，未提高勘查階段的，應當縮減不低于首次勘查許可證載明勘查面積的25%，下列情形除外：中央或者地方財政全額出資勘查的探礦權；已設采礦權礦區范圍垂直投影的上部或者深部勘查且與已設采礦權屬同一主體的探礦權；經儲量評審認定地質工作程度達到詳查及以上且地質報告已經資源儲量評審備案的探礦權。這對于首次勘查許可證載明勘查面積較大的探礦權而言，提高勘查階段的壓力更大，如果同一勘查階段延續次數較多，將導致證載面積不足以涵蓋縮減面積的問題。探礦權作為用益物權，探礦權人通過招拍掛方式支付了礦業權出讓收益，在此背景下，14號文規定“未提高勘查階段的，應當縮減不低于首次勘查許可證載明勘查面積的25%”，雖然能夠起到督促礦業權人及時投入資金提高勘查階段的初衷，但是根據《國務院辦公廳關于開展涉及產權保護的規章、規范性文件清理工作的通知》（國辦發〔2018〕29號），該條款似乎涉嫌侵犯了礦業權人的自主經營權以及對特定區域享有的用益物權。二是礦業權延續過程中嚴格審查環保及礦業權出讓收益問題。雖然15號文的報件要求簡化了一部分非油氣探礦權新立申請材料，如取消了申請的區塊范圍圖、勘查單位的資格證書復印件、勘查項目資金來源證明、交通位置圖等，但總體上是加大了對探礦權延續的審查力度。首先，國家對新設探礦權加強了生態環境保護、礦產資源規劃及國家產業政策等方面的審查力度。14號文強調“設立探礦權必須符合生態環境保護、礦產資源規劃及國家產業政策等政策要求。”15號文附錄的省級國土資源主管部門意見（范本）要求省級資源主管部門對于探礦權新立核查申請事項比較多，例如申請區塊范圍內的礦權設置情況，申請范圍不在自然保護區國家地質公園等限制禁止勘查開采區域范圍內，申請范圍符合礦產資源規劃和相關產業政策要求，探礦權申請人有無違法違規行為等。其次加大了對礦業權有償處置的審查力度，主要表現在：14號文規定，勘查審批登記中涉及礦業權出讓收益的，按照《財政部國土資源部關于印發<礦業權出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》（財綜〔2017〕35號）執行；15號指出礦業權出讓收益（價款）繳納或有償處置證明材料是必須報件之一；礦業權出讓收益（價款）繳納或有償處置是省級資源主管部門出具核查意見的很重要的審查事項之一。再次是礦業權與自然保護區、風景名勝區、水源地等保護地相重疊的問題。
3、礦業權人自主投資查明新增資源儲量的出讓收益評估問題。35號文關于申請在先探礦權轉采及采礦權新增資源儲量問題的處理主要存在兩個問題：第一，屬于行政許可的程序性問題，即發證機關以未有償化處置而拒不接收采礦權新立申請材料或者采礦權延續申請材料。第二，實體判斷問題，如是否需要繳納采礦權出讓收益以及如何評估、繳納等問題。
4、自然保護地整合力度不斷加大，但礦業權退出補償政策不明確或大相徑庭，礦山企業維權困難重重。除了內蒙古、湖南和黑龍江等對自然保護區內礦業權退出補償有較明確的指導意見之外，河南、山西等省區并沒有涉及自然保護區內礦業權退出補償標準及范圍等問題。
四、關于礦山企業發展的幾點建議
1、及時了解我國涉礦最新政策，做到知法用法，依法反映合理訴求；及時了解法律法規及國家涉礦政策，在準確深入把握法律及政策精神的基礎上做出正確判斷，并及時與當地政府進行溝通；對有關礦山企業管理人員及時進行相關法律培訓。
2、在辦理礦業權延續、變更等行政許可申請時，要有保全證據的意識。嚴格按照有關規定，在法定期限內提交礦業權延續申請材料，并索取回執等證據。
3、礦山企業要重視生態文明建設，新建礦山要達到綠色礦山建設標準，現存礦山需加大綠色礦山建設力度，但綠色礦山建設標準的選取一定要慎重。如《自然資源部辦公廳關于做好2019年度綠色礦山遴選工作的通知》（自然資辦函〔2019〕965號）將自然資源部2018年公告發布的《非金屬礦行業綠色礦山建設規范》等9項行業標準作為遴選2019年度綠色礦山的標準。如今，生態文明建設已經載入憲法，我國正在完善生態文明法律體系，礦業權人不能再抱有僥幸心理，必須高度重視環保問題，將綠色勘查、建設綠色礦山內化為自覺行動，這樣才能實現可持續發展。同時，地方省區陸續頒布了綠色礦山建設規劃或管理辦法，要求新建礦山必須達到綠色礦山建設標準，并對綠色礦山在2020年及2025年的比例進行了規劃。例如，山東省人民政府出臺文件，要求到2020年，全省大中型綠色礦山比例力爭達到80%。安徽省自然資源廳出臺皖國土資〔2017〕200號文，要求新建礦山100%達到綠色礦山建設要求，生產礦山加快改造升級；力爭到2020年，綠色礦山達標率20%左右，到2025年，全省綠色礦山達標率40%。在綠色礦山建設過程中，一定要對行業標準、社會團體標準、地方標準和地方關于綠色礦山建設要求的規范性文件了然于胸，這樣才能事半功倍，切實維護自身合法權益。
4、采用法治思維，解決行政爭議，要在實踐中巧用行政復議、行政訴訟等救濟手段。如面對縮減面積過大而導致礦業權無法延續、被要求繳納和補繳礦業權出讓收益、不予辦理采礦權申請、關閉礦山、礦業權注銷、礦業權退出補償不合理等行政爭議，礦業權人要高度重視，在充分保全證據的情況下，善用法治思維，理性維權。
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